中央城市工作会议是在我国城镇化进入新阶段、城市发展面临新挑战的关键时期召开的一次重要会议，对加快城市发展方式转型、推动城市高质量发展作出了战略部署，为走出一条中国特色城市现代化新路子指明了方向。会议在部署“着力优化现代化城市体系”的重点任务中，提出了“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。随后发布的《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》指出，稳妥有序推动城市群一体化和都市圈同城化发展。其中，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，是城市群的核心组成部分。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，专门提出了“建立都市圈同城化发展体制机制”的任务目标。2024 年7月，国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，将“实施现代 化都市圈培育行动”作为四项重大行动之一。 因此，都市圈同城化发展成为推动新时代我国城市高质量发展的重大举措，也是审计监督推动新型城镇化战略落实的重要抓手。
都市圈同城化发展推进中存在的主要问题
(一)都市圈范围划定盲目“圈”大，基本单元不合理，冲抵了规划引领作用和政策实施效果
1. 都市圈范围盲目“圈”大，冲抵同城化发展政策的实施效果
一些地方在都市圈的范围划定中盲目“圈” 大，造成都市圈各个地区间缺乏实质性联系，影响了同城化发展政策的实施效果。从空间面积看，目前许多都市圈的范围超过2万平方公里， 已超过1小时通勤圈的范围要求。从辐射半径看，已批复都市圈的空间最大半径达到127—165公里，最远区县县城和中心城市的距离达到80—125公里，超过现阶段我国都市圈建设的适宜半径尺度。都市圈的范围过大，不仅增加了建设成本和建设时间，而且提高了统筹衔接难度，不利于实现城市间的功能协同发展。
2 . 都市圈划定的基本单元不合理，过大、过小和整域划入均存在
一些都市圈的基本单元过大，如有的都市圈以地市级行政区作为基本单元，但是地市内部经济发展水平和地形地貌等差异较大，不适宜作为都市圈的基本单元;一些都市圈的基本单元过小，如以乡镇级行政区作为基本单元，不利于都市圈基础数据统计和相关政策实施。还有一些市县仅有少部分地区与都市圈中心城市联系紧密，但是整个市县均划入都市圈的范 围，影响了同城化发展政策的有效落实。
(二)交通基础设施规划缺位和盲目“超前”建设，四网融合的“硬联通”和“软联通”均不足，存在“断头路”和“瓶颈路”现象
1. 交通基础设施规划的缺位和盲目“超前”并存，且擅自突破规划违规审批建设，未起到引领同城化发展的作用
一是规划滞后实际通勤情况，交通基础设施建设未与通勤圈相衔接。都市圈同城化发展的重点任务是提升城际通勤效率，打造便捷高效的通勤圈。目前，一些中心城市和周边地区之间，形成了大量长距离的通勤需求，但是交通基 础设施建设规划相对滞后，相关建设缺位，造成“勤而不通”的情况，制约了同城化发展水平。
二是盲目“超前”规划，基础设施建设与同城化发展脱节，且加重地方政府债务负担。一些地方在都市圈建设中，忽视中心城市功能外溢和产业布局的现实情况，在外围地区“超前”规划建设交通基础设施，同都市圈通勤和就 业的实际需求脱节，客流效益差，运营亏损严重，不但未能起到带动都市圈同城化发展的作用，反而每年需要投入大量财政资金进行补贴，造成资源和资金的双重浪费，也进一步加重地方政府债务负担，对经济长期可持续增长产生负面影响。
三是部分地方突破规划和审批约束条件，擅自建设轨道交通项目。如有的地方违反城市轨道交通项目规划审批立项的规定，擅自盲目决策，以举债融资等方式开展建设，形成“烂尾工程”。
2 . 基础设施“硬联通”和规则标准“软联通”均存在短板，市域(郊)铁路接入贯通不足，“四网融合”推进不到位
一是不同轨道交通之间重复建设和缺乏衔接，基础设施“硬联通”不够。干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通之间实现“四网融合”，是都市圈交通基础设施互联互通的核心部署。目前，各种轨道交通之间重复建设，浪费财政资金和通道资源，相互挤占客源影响运营效益。同时，不同轨道交通之间缺乏物理上的衔接融合，未实现有效的互联互通。
二是不同轨道交通之间路权分配和线位方案冲突，规则标准“软联通”不足。目前，各类轨道交通在路权共享、线位方案、运营模式等规则标准方面的“软联通”缺乏协同，影响了贯通融合。甚至一些都市圈的轨道交通，还存在因路权分配冲突导致项目完工后未投入运营的现象，造成损失。此外，跨行政区域的一些城际铁路和市域(郊)铁路，在建设中由于协调规则和整体统筹等工作不到位，在建设时序、出资比例、利益分配等方面出现分歧，导致项目进度滞后。
三是市域(郊)铁路建设中与其他轨道交通接入贯通不足，成为“四网融合”的突出短板。市域(郊)铁路连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，用以填补干线铁路和城市轨道交通之间的空白，是“四网融合”的重点。但是，市域(郊)铁路在建设中缺乏同其他轨道交通网络的充分融合，尤其是同中心城市城区的轨道交通贯通衔接不够，不利于“四网融合”的推进。
此外，一些地方的地铁公司独立运营市域(郊)铁路项目，但是由于客源竞争以及资源分配上同国家铁路集团之间的冲突，建设的市域(郊)铁路同国家铁路集团的干线铁路互不过轨，偏离了市域铁路引导同城化发展的政策初衷，且引发恶性竞争。
3. 部分都市圈仍存在“断头路”和“瓶颈路”问题，成为区域路网连通的堵点
一是规划中的部分跨区域道路未建设，交界处形成“断头路”。受制于跨行政区和跨部门等壁垒，一些都市圈内已经规划建设的跨界道路长期未实施，在部分行政区交界处形成“断头路”，成为都市圈交通互联互通的突出障碍。
二是跨区域道路在不同城市的建设规模差别大，形成“瓶颈路”。都市圈内不同城市在跨区域道路的建设规模不一致，有的城市积极性不高，其辖区内的路段建设规模缩水，整个道路则呈现“瓶颈路”的情况。
(三)都市圈内产业同质化问题突出，产业园区重复建设和共建园区难以推进导致分工协作有名无实
1. 都市圈的产业发展同质化，缺乏产业链上下游分工协作，低水平竞争现象明显
一是都市圈产业发展同质化，导致低效无效竞争。一些地方政府盲目追求经济规模，产业布局和项目招商引资趋同，都市圈内部的产业高度同质化，不仅阻碍了圈内城市发挥各自比较优势，引发区域内企业相互降价，形成低水平的无效竞争;而且造成都市圈内产业资源分散，难以形成集聚效应，产业链稳定性较差。如有的都市圈内3个城市都大力发展汽车整车 制造产业，存在产业“拼抢”和低效竞争现象。
二是都市圈内的主导产业，未形成完整的产业链上下游集群，影响整体竞争力。一些都市圈中，主要城市的产业发展集中在加工组装等低价值环节，且城市间以横向分工为主，缺少纵向联系和合理分工，难以形成有效竞争力。如有的都市圈中，各城市均积极布局汽车产业，但是集中在零部件加工制造和整机组装环节，协作配套能力弱，未形成合理的产业梯度和紧密联系的产业链。
2. 都市圈内不同城市间的产业园区重复建设，恶性竞争
目前，一些都市圈内不同城市在建设产业园区的过程中，仅从各自利益出发，“一窝蜂”投入相同的产业类别，加上缺乏省级层面的督导评估，重复建设现象比较突出，阻碍形成错位和协同发展的区域产业格局。如有的都市圈中，两个科创园一个为省级，另一个为市级，在招商引资和产业发展方面没有各自特色，存在争资金、抢项目的情况。
3. 都市圈内城市共建产业园区的利益分配等合作机制不完善，实质性产业合作有名无实
都市圈推进产业分工协作的过程中，一些城市开始共建产业园区或者产业合作项目。 但是，由于缺乏健全的协作共享机制，未形成统一有效的合作规则，造成合作园区建设在利益分成、税收分享、经济数据统计归属等方面难以协调，合作困难，相关项目难以落地。如有的都市圈中，两个城市共同创建国家级农业产业园区，但因利益分配机制迟迟未达成，导致实质性的产业合作无法开展。
(四)统一开放市场建设、公共服务共建共享、生态环境共保共治等方面推进缓慢，仍有突出短板
1. 政策不协同造成要素流动呈现“中心—边缘”的极化特征，且存在交易平台服务范围互斥和市场合作协议未落地等现象
一是都市圈内各个城市的支持政策不协同，要素流动呈现“中心—边缘”的极化特征。目前，都市圈内的政策实施以行政区为单位，各地出台的政策和法规，以有利于本地区的经济发展为出发点，在招商引资、人才流动、 土地出租等方面存在较大差异，加上缺乏相应的协同衔接机制，市场力量尚未在各城市间的要素配置中发挥主导作用。在此情况下，要素过度集中于行政级别高的城市，周边城市在基础设施和公共服务软硬件上同中心城 市存在明显落差，都市圈内部要素流动呈现 “中心—边缘”的极化特征。
二是要素交易平台服务范围相互排斥，科技成果转化局限于行政区范围。依托中心城市交易平台实现关键资源要素优化配置，是推动都市圈同城化发展的有力举措。但是，由于利益分享难以达成一致，要素交易平台跨区域拓展缺乏动力，交易平台的业务延伸受到限制。此外，一些都市圈内创新要素开放共享不足，科技成果转化局限于各个行政区范围内。
三是地方保护主义导致市场化合作协议难以落地。目前，一些都市圈内的地方保护主义仍然严重，跨行政区的市场化合作协议难以落地或效果有限，协同合作的营商环境建设乏力，成为市场一体化建设中的短板。
2 . 优质公共服务资源分布不均，政务信息共享存在障碍
一是教育和医疗等优质公共服务资源分布不均。目前，都市圈的中心城市极化效应，影响了基本公共服务的均等化过程，尤其是教育和医疗等优质公共服务资源分布不均。 如有的都市圈中，优质的教育、医疗、文化等公共服务资源，主要集中在中心城市，周边城市资源分布较少，导致人才难以流动。
二是信息共享存在障碍，影响政务服务互认联通。目前，一些都市圈内城市之间、部门之间的政务信息尚未实现共享。不同城市之间存在数据壁垒，数据资源、税务、市场监管等部门之间互相查验信息也存在困难，影响了都市圈公共服务的互认共享。如有的都市圈中，政务服务存在多套系统、多个流程、反复录入等问题，基本公共服务制度、收费标准、服务内容等未统一，造成城市之间的公共服务一体化进程推进缓慢，增加了居民接受公共服务的成本。
3. 都市圈同一功能区内环境保护标准不统一，城市间生态环境共保共治不到位
一是都市圈生态环境保护标准不统一，污染产业在同一功能区内“打转”。都市圈内的许多地区，通常处于同一生态环境功能区，环境保护标准的统一对于推进协同共治和源头防治至关重要。但是，一些都市圈内的环境保护标准不统一，导致污染企业在同一功能区内转移，不断“打转”。
二是都市圈生态环境共保共治缺乏有效落实。目前，一些都市圈在生态环境监测网络一体化建设、污染综合防治、生态补偿等方面，仍缺乏有效落实措施，部分城市和领域之间甚至相互隔离，生态环境保护存在“单打独斗”的现象。如有的都市圈中，区域生态环境共保共治还停留在起步阶段，大气污染联防联控和固废联动处置等方面缺乏协同联动，生态环境监测监控数据和信息共享有待加强，生态保护补偿机制尚未得到全面推广应用。
都市圈同城化发展推进中存在问题的体制机制原因
(一)都市圈内地区间成本共担和利益共享机制缺乏，制约同城化发展的深入推进
都市圈建设通常涉及多个行政主体，各个主体之间发展不平衡，利益诉求也不尽相同。因此，合理的成本共担和利益共享机制，直接影响同城化发展的成效。但是，受现行的行政区划壁垒和财政分税体制等因素影响，都市圈内互利共赢的利益协调机制普遍缺乏，各行政主体推进同城化发展的积极性和创造性不强。进一步来看，政府间合作协议的激励度和约束性有限，依靠中央或上级党委和政府力量推动的跨区域协作缺乏内源动力，都市圈各主体间难以形成真正的利益共同体，同城化发展的可持续性受到影响。在都市圈同城化发展的关键领域，如交通、产业、公共服务等，由于缺乏完善的成本共担和利益共享机制，深入推进面临多重困难。
(二)现有的协同合作机制务虚特征明显，未有效发挥推动同城化发展的作用
目前，一些都市圈也建立了相关的协同合作机制，但是多以联席会议制度和单项合作机制为主，务虚特征明显，未有效发挥推动同城化发展的作用。其中，涉及都市圈内的跨区 利益统筹、重大项目调度、激励约束等重要事项难以及时协调和顺利推进，部分合作机制 仍停留在文件层面。许多协同事项存在雷声大、雨点小，重开会、轻实施，协议多、推进少等问题。此外，针对都市圈内城市间合作的相关 政策法规不完备，地方政府在都市圈建设中的权力和责任不明确，导致都市圈规划众多，但是约束性不强，未发挥应有作用。
(三)相关考评机制不完善，考核“指挥棒”和同城化发展之间未有效衔接
现有对地方政府和相关官员的考评机制，以所辖行政区划为主导，对于都市圈区域协调发展等情况缺乏考核，也是制约同城化发展的重要因素。目前的行政管理体制下，城市行政区划体制与财政体制高度统一，经济总量、增长速度、投资规模、就业、税收等，是城市政府政绩考核的核心要素，行政区的经济功能十分突出，导致一些地方政府想方设法利 用多种手段干预市场经济行为，跨区域发展呈现追求各自利益导向的特征。这样，都市圈内核心城市发展的溢出效应不足，周边城市难以 在跨界合作中获得利益。在缺乏考核“指挥棒” 的调动下，同城化发展呈现中心城市缺乏利益驱动、积极性低，外围城市积极性高、话语权低的态势，难以形成有效的协同发展成果。
都市圈同城化发展情况相关审计应关注的重点
(一)关注交通基础设施布局和互联互通情况
关注都市圈交通基础设施布局、“四网融合”推进以及“断头路”“瓶颈路”的清理等情况。重点揭示交通基础设施规划缺位、未与通勤圈相匹配、盲目超前布局、对互联互通引领作用不足和突破规划违规审批建设，交通基础设施布局不科学、结构不合理、无序扩张建设、衔接不顺畅、运行效率不达标、 配套设施建设不完善，干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通之间物理连接不足、枢纽缺乏融合、规则标准不兼容、 路权分配相冲突、线位方案不匹配，市域(郊) 铁路建设混乱、同其他轨道交通接入贯通不到位、运营效益差，“断头路”“瓶颈路”长期存在、清理不到位、缺乏监督管理，机场和港口等综合枢纽定位不明确、线路交叉重叠、客座率不饱和、无序竞争，都市圈范围盲目扩张、基础单元不合理导致互联互通难以落实，以及借“同城化发展”的名义，超越财政承受能力违规举债建设轨道交通“形象工程”“政绩工程”等问题。
(二)关注产业分工协作情况
关注都市圈内产业同质化、主要产业园区建设、共建产业园区推进、超大特大城市产业疏解、中小城市承接产业转移等方面的情况。重点揭示都市圈内产业同质化现象突出、低效无效竞争明显、产业布局和招商引资趋同严重、主导产业未形成完整的产业链上下游集群，不同城市之间的产业园区功能定位相同、重复建设、恶性竞争，城市共建产业园区未建立有效合作机制、合作项目实施长期滞后、实质性的产业合作未开展，超大特大城市产业疏解中以“疏解”之名转移污染产业、弄虚作假违规保留应疏解产业、疏解产业同城市间功能协同缺乏关联，中小城市承接产业转移中相关平台建设不完善、转移产业不符合所在都市圈同城化发展方向、转出地和转入地之间利益共享机制不完善等问题。
(三)关注统一开放市场建设情况
关注都市圈要素市场化配置、要素支持政策协同、要素交易平台运行、创新要素开放共享、市场准入标准统一、市场壁垒和行业垄断清除、城市间的市场化合作协议落地以及人力资源市场、技术市场、金融服务等主要方面的 一体化情况。重点揭示都市圈内要素市场化改革不彻底，由于支持政策不协同造成要素流动呈现“中心—边缘”特征、因地方保护导致不正当竞争现象较多，竞争性业务内部垄断严重，设置隐性障碍提高投标门槛、要素交易平台服务范围互斥、科技成果转化局限于行政区范围、市场开发力度不够、跨区域市场化合作协议落地难、吸引社会资本成效不显著等问题。
(四)关注公共服务资源的配置、利用和共享情况
关注都市圈内优质公共服务资源分布、城市间公共服务协同合作、行政审批互认、政务数据互联互通、社会保障接轨衔接等方面的情况。重点揭示都市圈内基本公共服务不便捷不充足、基础设施不足和利用率不够并存， 一些服务项目存在覆盖盲区，优质公共服务资源配置不均衡、周边城市投入不足、区域间共享不够、重大民生工程建设进度滞后，社会保障接轨政策不统一、衔接不到位、结果互认存在障碍，政务服务信息不共享、标准差异大、未有效支持异地业务办理，以及公共服务项目建设倾向于投资有固定收入回报的收费性领域，对于都市圈公用设施和基本公共服务等见效慢的领域明显投入不足等问题。
(五)关注生态环境共保共治情况
关注都市圈内生态环境综合保护和协同共治、跨行政区重要生态空间保护、区域绿色生态网络建设、环境基础设施共建和生态补偿推进等方面的情况。重点揭示都市圈同一功能区环境保护标准不统一、污染企业在都市圈内无序转移、源头治理缺乏，跨区域重要生态空间的保护政策相冲突、缺乏实质性投入、协作流于形式，区域生态环境监测网络不统一、信息缺乏共享、环境基础设施建设不衔接、生态补偿进展迟缓，以及污染综合防治和利益协调机制建设滞后、无实质性运转、偏离定位、在引领共保共治方面未发挥作用等问题。(作者单位系审计署审计科研所)
